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重磅!3月1日起“双资质”即将开启,工程总承包大潮来临!

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历经2017年12月、2019年5月两次征求意见后,《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》终于面世。2019年12月31日,住建部官网发布通知,办法将自2020年3月1日起施行。

自1984年工程总承包被国务院纳入《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》以来,工程总承包在我国逐步推行。发展至今,因立法不足而缺乏指导操作性已经成为工程总承包制度的发展瓶颈。此次《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(下简称“办法”)几经修改终于出台,有望有力推动工程总承包管理的法治化进程。

办法分为四章,共28条内容,包含总则、工程总承包项目的发包和承包、工程总承包项目实施等内容。与此前的意见稿相比,正式文件主要包括以下变动。  

1 、 工程总承包监督和管理

办法在征求意见稿由住房和城乡建设主管部门指导和监督工程总承包活动,由投资主管部门监督管理投资项目的审批、核准、备案基础上,进一步细化了监管依据:住房和城乡建设主管部门对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动实施监督管理,发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规履行相应的管理职责。

此外,从征求意见稿中的“监督管理”单独成章,到正式文件删除了安全生产许可证管理、安全生产考核合格证、施工图设计文件审查、施工许可证办理、信息管理等监督管理要求,也与2019年7月1日起施行的《政府投资条例》中“项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计,按照政府投资管理权限和规定的程序,报投资主管部门或者其他有关部门审批”等新规一致,总体思路可概括为由住建和发改两部委依法履行相应的监督管理职责。  

2 、 工程总承包项目的发包和承包

在工程总承包方式的适用项目中,办法删去了意见稿对于装配式建筑、政府投资项目的采用规定,仅明确“建设内容明确、技术方案成熟的项目,适宜采用工程总承包方式”,这体现了从“政策引导”到“市场主导”的工程总承包推进路径转变,更好贯彻了政府职能转变的改革要求。  

在工程总承包单位条件中,办法首次确立了工程总承包的设计和施工“双资质”制度:工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质,或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。这统一了实践中工程总承包联合体的不同操作,办法就联合体协议和工程总承包合同做出的相关规定也有助于规范联合体权责划分。

其中,不同于征求意见稿中对于“政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位成为该项目的工程总承包单位”的明令禁止,办法将“不得”修改为“一般不得”:除外情况即“政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件”,符合这一条件的前期设计单位可以参加工程总承包。这一情形在首次征求意见稿中已有体现,所经历的删除与恢复也体现了市场争议与政策协调的互动。  

在意见稿“鼓励具有相应资质的工程总承包单位自行实施施工图设计和施工,促进设计与施工深度融合”基础上,办法对于设计与施工的相互促进从资质互认角度进行了明确支持。通过打开资质申请入口,办法旨在引入更多具备设计、施工能力的企业进入工程总承包领域,以政策支持推动市场发展。

在合同价格形式中,办法删除了征求意见稿中的计价依据即住房和城乡建设主管部门制定的工程总承包项目计价规则,仅规定“建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法”,这也给予市场主体以更多的自主权。  

3 、 工程总承包项目实施

在项目管理中,办法细化了建设单位可以委托的项目管理单位类别,包括勘察设计单位、代建单位等,其中后者主要针对政府投资项目。

在工程总承包项目经理条件中,资质方面办法补充规定以“未实施注册执业资格的,取得高级专业技术职称”,与部分省市试点的职业资格与职称比照认定趋势一致;经验方面办法将“担任过与拟建项目相类似的施工总承包项目经理”修改为“担任过与拟建项目相类似的施工项目经理”,对工程总承包和施工总承包予以区分,并明令禁止项目经理兼任。  

在项目投资管理中,办法补充规定了“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位,不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设”,这与《政府投资条例》中的“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位,政府投资项目不得由施工单位垫资建设”规定一致。

在法律责任中,办法在违法违规行为的基础之上增添了责任追究情形,工程总承包单位和工程总承包项目经理在设计、施工活动中造成工程质量安全事故的,也需按照相关规定追究责任。  

不难发现,办法体现了制定规章的一致性原则,也贯彻了政府职能转变、严守质量安全等新形势。当然,办法中也保留了征求意见稿中不少创新条款,因此部分新型监管方式得以尘埃落定。如围绕风险管理,办法明确建设单位可以在招标文件中提出对履约担保的要求,也鼓励建设单位和工程总承包单位运用保险手段增强防范风险能力。以法治促改革,以创新促发展,工程总承包也将走上加速发展之路。

重点摘要:

该《办法》明确规定,主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比,波动幅度超过合同约定幅度的部分,风险由建设单位承担。

1、施工、设计资质可互认:

  • 鼓励施工单位申请取得工程设计资质,具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。  
  • 鼓励设计单位申请取得施工资质,已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位,可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。

2、建设单位承担的风险:

  • 主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比,波动幅度超过合同约定幅度的部分; 
  •   因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化; 
  •   不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化;  
  • 因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化;  
  • 不可抗力造成的工程费用和工期的变化。  
  • 具体风险分担内容由双方在合同中约定。 
  •   建设单位不得设置不合理工期,不得任意压缩合理工期。   

3、工程总承包单位:

  • 同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质。或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。 
  •   设计单位和施工单位组成联合体的,应当根据项目的特点和复杂程度,合理确定牵头单位。 
  •   工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。

4、招投标:

  • 采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。 
  •   工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中,有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的,应当采用招标的方式选择工程总承包单位。 
  •   建设单位可以在招标文件中提出对履约担保的要求,依法要求投标文件载明拟分包的内容;对于设有最高投标限价的,应当明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。

5、项目发包、分包:

  • 企业投资项目,应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。 
  •   采用工程总承包方式的政府投资项目,原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。 
  •   简化报批文件和审批程序的政府投资项目,应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。 
  •   工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。

6、关于合同:

  • 企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同。 
  •   政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。 
  •   采用总价合同的,除合同约定可以调整的情形外,合同总价一般不予调整。 
  •   可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。

7、项目经理应当具备下列条件:

  • 取得相应工程建设类注册执业资格,包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等;未实施注册执业资格的,取得高级专业技术职称; 
  • 担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师;
  • 熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范;
  • 具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。  
  • 工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。 
  •   工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。  

工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。  

文件原文

各省、自治区住房和城乡建设厅、发展改革委,直辖市住房和城乡建设(管)委、发展改革委,北京市规划和自然资源委,新疆生产建设兵团住房和城乡建设局、发展改革委,计划单列市住房和城乡建设局、发展改革委:

为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号),住房和城乡建设部、国家发展改革委制定了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》。现印发给你们,请结合本地区实际,认真贯彻执行。

中华人民共和国住房和城乡建设部

中华人民共和国国家发展和改革委员会

2019年12月23日

(此件主动公开)

房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法

第一章  总则

第一条  为规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动,提升工程建设质量和效益,根据相关法律法规,制定本办法。

第一条  为规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动,提升工程建设质量和效益,根据相关法律法规,制定本办法。

第三条  本办法所称工程总承包,是指承包单位按照与建设单位签订的合同,对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包,并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

第四条  工程总承包活动应当遵循合法、公平、诚实守信的原则,合理分担风险,保证工程质量和安全,节约能源,保护生态环境,不得损害社会公共利益和他人的合法权益。

第五条  国务院住房和城乡建设主管部门对全国房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动实施监督管理。国务院发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规履行相应的管理职责。

县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门负责本行政区域内房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包(以下简称工程总承包)活动的监督管理。县级以上地方人民政府发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规在本行政区域内履行相应的管理职责。

第二章  工程总承包项目的发包和承包

第六条  建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等,合理选择工程建设组织实施方式。

建设内容明确、技术方案成熟的项目,适宜采用工程总承包方式。

第七条  建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目,应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目,原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包;其中,按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目,应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

第八条  建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。

工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中,有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的,应当采用招标的方式选择工程总承包单位。

第九条  建设单位应当根据招标项目的特点和需要编制工程总承包项目招标文件,主要包括以下内容:

(一)投标人须知;

(二)评标办法和标准;

(三)拟签订合同的主要条款;

(四)发包人要求,列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准,包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求;

(五)建设单位提供的资料和条件,包括发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料,以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等;

(六)投标文件格式;

(七)要求投标人提交的其他材料。

建设单位可以在招标文件中提出对履约担保的要求,依法要求投标文件载明拟分包的内容;对于设有最高投标限价的,应当明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。

推荐使用由住房和城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包合同示范文本。

第十条  工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质,或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力,以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。

设计单位和施工单位组成联合体的,应当根据项目的特点和复杂程度,合理确定牵头单位,并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同,就工程总承包项目承担连带责任。

第十一条  工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。

政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位,一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的,上述单位可以参与该工程总承包项目的投标,经依法评标、定标,成为工程总承包单位。

第十二条  鼓励设计单位申请取得施工资质,已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位,可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。鼓励施工单位申请取得工程设计资质,具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。

第十三条  建设单位应当依法确定投标人编制工程总承包项目投标文件所需要的合理时间。

第十四条  评标委员会应当依照法律规定和项目特点,由建设单位代表、具有工程总承包项目管理经验的专家,以及从事设计、施工、造价等方面的专家组成。

第十五条  建设单位和工程总承包单位应当加强风险管理,合理分担风险。

建设单位承担的风险主要包括:

(一)主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比,波动幅度超过合同约定幅度的部分;

(二)因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化;(五)不可抗力造成的工程费用和工期的变化。

(四)因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化;

(五)不可抗力造成的工程费用和工期的变化。

具体风险分担内容由双方在合同中约定。

鼓励建设单位和工程总承包单位运用保险手段增强防范风险能力。

第十六条  企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同,政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的,除合同约定可以调整的情形外,合同总价一般不予调整。

建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。

依法必须进行招标的项目,合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定。

第三章  工程总承包项目实施

第十七条  建设单位根据自身资源和能力,可以自行对工程总承包项目进行管理,也可以委托勘察设计单位、代建单位等项目管理单位,赋予相应权利,依照合同对工程总承包项目进行管理。

第十八条  工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度,形成项目设计、采购、施工、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护管理等工程总承包综合管理能力。

第十九条  工程总承包单位应当设立项目管理机构,设置项目经理,配备相应管理人员,加强设计、采购与施工的协调,完善和优化设计,改进施工方案,实现对工程总承包项目的有效管理控制。

第二十条  工程总承包项目经理应当具备下列条件:

(一)取得相应工程建设类注册执业资格,包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等;未实施注册执业资格的,取得高级专业技术职称;

(二)担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师;

(三)熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范;

(四)具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。

工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。

第二十一条  工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时,属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的,应当依法招标。

第二十二条  建设单位不得迫使工程总承包单位以低于成本的价格竞标,不得明示或者暗示工程总承包单位违反工程建设强制性标准、降低建设工程质量,不得明示或者暗示工程总承包单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。

工程总承包单位应当对其承包的全部建设工程质量负责,分包单位对其分包工程的质量负责,分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程所负的质量责任。

工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。

第二十三条  建设单位不得对工程总承包单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求,不得明示或者暗示工程总承包单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。

工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理,分包单位不服从管理导致生产安全事故的,由分包单位承担主要责任,分包不免除工程总承包单位的安全责任。

第二十四条  建设单位不得设置不合理工期,不得任意压缩合理工期。

工程总承包单位应当依据合同对工期全面负责,对项目总进度和各阶段的进度进行控制管理,确保工程按期竣工。

第二十五条  工程保修书由建设单位与工程总承包单位签署,保修期内工程总承包单位应当根据法律法规规定以及合同约定承担保修责任,工程总承包单位不得以其与分包单位之间保修责任划分而拒绝履行保修责任。

第二十六条  建设单位和工程总承包单位应当加强设计、施工等环节管理,确保建设地点、建设规模、建设内容等符合项目审批、核准、备案要求。

政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位,不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

第二十七条  工程总承包单位和工程总承包项目经理在设计、施工活动中有转包违法分包等违法违规行为或者造成工程质量安全事故的,按照法律法规对设计、施工单位及其项目负责人相同违法违规行为的规定追究责任。

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